Die Geltung des Artikel 141 GG in Berlin und Brandenburg

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage, ob sich Brandenburg für die Einführung des Unterrichtsfaches LER (Lebensgestaltung-Ethik-Religionskunde) auf Art. 141 GG berufen kann, steht weiter aus. Das Bundesverwaltungsgericht hat die so genannte Bremer Klausel unterdessen auf ganz Berlin angewendet.

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I. Einleitung

Seit 1996 sind beim Bundesverfassungsgericht jene Verfahren anhängig, die die Vereinbarkeit der Bestimmungen der §§ 9 Abs. 2 und 3, 11 Abs. 2-4, 141 BbgSchulG¹ mit dem Grundgesetz zum Gegenstand haben.² Die vier erhobenen Verfassungsbeschwerden sowie der von der CDU/CSU-Bundestagsfraktion eingereichte Normenkontrollantrag rügen sämtlich eine Verletzung des Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG. Brandenburg hat als einziges ostdeutsches Bundesland, von Berlin abgesehen, nach Wende und Wiedervereinigung keinen Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach im Sinne dieser Bestimmung eingeführt. Der in Brandenburg gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgSchulG durchgeführte Religionsunterricht ist eine freiwillige Veranstaltung der Kirchen und wird nicht vom Staat verantwortet. Die Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG erfüllt er damit nicht. Hauptstreitpunkt des Verfahrens ist die Frage, ob sich das Land erfolgreich auf die Ausnahmebestimmung des Art. 141 GG berufen kann, die es von der Verpflichtung auf Einführung von Religionsunterricht als ordentlichem Lehrfach dispensieren könnte.³ In der Literatur ist die Anwendbarkeit des Art. 141 GG auf Brandenburg höchst umstritten. Von umso größerem Interesse ist die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit eines von der Islamischen Föderation e. V. verantworteten Religionsunterrichts an Berliner Schulen gemäß § 23 Abs. 1 BerlSchulG,⁴ die sich in großer Ausführlichkeit mit der Geltung der so genannten Bremer Klausel in Berlin befasst.

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II. Der Streit um die Geltung des Art. 141 GG in Brandenburg

In Bezug auf Brandenburg stehen sich in der Literatur, was die Anwendbarkeit des Art. 141 GG betrifft, zwei Meinungen unversöhnlich gegenüber. Nach dem Wortlaut dieser Norm findet Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG keine Anwendung in einem Land, in dem am 1. Januar 1949 eine andere landesrechtliche Regelung bestand.

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Von der herrschenden, am Land als Rechtssubjekt anknüpfenden Auffassung wird dazu die These vom Erfordernis der staatsrechtlichen Identität⁵ oder jedenfalls Rechtsnachfolge⁶ des sich auf den Dispens berufenden Landes vertreten. Danach ist Art. 141 GG nur auf solche Länder anwendbar, die am 1. 1. 1949 schon und am Tage des In-Kraft-Tretens des Grundgesetzes noch bestanden. Folgt man dem, so ergibt sich für Brandenburg folgendes Ergebnis: Am 1. 1. 1949 existierte das Land Mark Brandenburg, welches mit Art. 66 BbgVerf. 1947, der Religionsunterricht an staatlichen Schulen zwar zuließ, diesen aber nicht als ordentliches Lehrfach vorsah, eine von Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG abweichende landesrechtliche Regelung kannte. Dieses Land müsste noch am 3. 10. 1990, dem Tag des In-Kraft-Tretens des Grundgesetzes auf dem Gebiet der ehemaligen DDR, bestanden haben. Von der überwiegenden Ansicht wird das verneint. Das heutige und das ehemalige Brandenburg seien rechtlich nicht identisch, die alten Länder der SBZ, später DDR, seien vielmehr untergegangen.⁷ An einer Rechtsnachfolge fehle es ebenfalls. Das heutige Land Brandenburg kann sich folglich nach dieser Ansicht nicht mehr auf den Dispens des Art. 141 GG berufen, weil es die darin vorgesehene Stichtagsregelung nicht zu erfüllen vermag. Im Ergebnis bliebe es daher bei einer Geltung des Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG in Brandenburg, welches damit verpflichtet wäre, Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach einzuführen.

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Dies beurteilt die Auffassung, die den Wortlaut des Art. 141 GG gebietsbezogen interpretiert, anders. Danach knüpft diese Bestimmung nicht primär an ein Land als Rechtssubjekt an, sondern stellt auf ein Landesgebiet ab.⁸ Demzufolge ist Art. 141 GG einschlägig, wenn einem Land ein Gebiet zugehört, in dem am 1. Januar 1949 eine andere landesrechtliche Regelung galt. Auf Brandenburg bezogen bedeutete dies, dass das Land nicht zur Einführung von Religionsunterricht als ordentlichem Lehrfach verpflichtet wäre, denn am einschlägigen Stichtag existierte mit Art. 66 BbgVerf. 1947 auf dem Gebiet des heutigen Landes eine von Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG abweichende landesrechtliche Regelung. Ob das Land, in dem diese Bestimmung damals galt, später untergegangen ist oder nicht, ist dafür nicht von Belang.

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III. Die Geltung des Art 141 GG in Berlin

1. Lösungswege der Literatur

Die Frage nach der Geltung des Art. 141 GG stellte sich bis zur jetzt ergangenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ebenfalls für Berlin. Zwar galt das Grundgesetz ausweislich des Art. 23 Satz 1 GG a. F. im Land Groß-Berlin, jedoch war bis zum 3. 10. 1990 nur West-Berlin, und selbst dieses nur mit den sich aus dem Viermächtestatus ergebenden Einschränkungen, ein Land der Bundesrepublik.⁹ Weil sich eine Erstreckung des Grundgesetzes auf Ost-Berlin als von Beginn an faktisch unmöglich zeigte, ging die Praxis schnell dahin, Groß-Berlin in Art. 23 GG a. F. als West-Berlin zu lesen. Begründet wurde dies mit rechtlicher und tatsächlicher Unmöglichkeit oder stillschweigendem Verfassungswandel.¹⁰

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Da im Westteil der Stadt am 1. Januar 1949 mit § 13 SchulG für Groß-Berlin vom 26. 6. 1948, der Religionsunterricht nicht als ordentliches Lehrfach vorsah, eine von Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG abweichende Regelung in Kraft war, konnte sich (West-)Berlin neben Bremen bis zur Wiedervereinigung als einziges Bundesland auf die Bestimmung des Art. 141 GG berufen. Seit dem 3. 10. 1990 gehören zum Land Berlin jedoch ebenfalls die in Ost-Berlin gelegenen Stadtbezirke. Damit war die Frage aufgeworfen, welche Rechtslage im Hinblick auf den Religionsunterricht im Ostteil der Stadt bestand. An der Geltung der Bremer Klausel im Westteil Berlins konnte die Wiedervereinigung der beiden Stadthälften nichts geändert haben.¹¹ Stellungnahmen in der Literatur zur Rechtslage in Ost-Berlin finden sich erstaunlicherweise nur selten.¹² Das mag damit zusammenhängen, dass die zu Art. 141 GG herrschende Ansicht die Rechtslage im Osten von Berlin, wo heute ebenfalls das keinen Religionsunterricht i. S. v. Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG vorsehende BerlSchulG zur Anwendung kommt, bislang nicht zufrieden stellend zu erklären vermochte. Zwar galt am 1. 1. 1949 mit dem SchulG für Groß-Berlin noch in der ganzen Stadt hinsichtlich des Religionsunterrichts dieselbe Rechtslage, nur existierte zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des Grundgesetzes auf dem Territorium der DDR kein (Teil-)Land Ost-Berlin mehr, welches sich nach der Rechtsidentitätsthese noch auf die Bremer Klausel hätte berufen können.¹³ Folgte daraus seit der Wiedervereinigung Berlins die Anwendbarkeit des Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG im Ostteil der Stadt, weil dieser mit dem ehemaligen Osten Berlins nicht mehr rechtsidentisch war? Nur ganz vereinzelt ist dies vertreten¹⁴ und sofort mit dem rechtspolitischen Wunsch verbunden worden, man möge die "Rechtswohltat aus Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG"¹⁵ doch in ganz Berlin, also ebenfalls im Westen, zur Geltung kommen lassen. Den Vertretern der herrschenden Auffassung ist aufgrund ihres Schweigens deshalb die Inkonsequenz ihrer Argumentation vorgehalten worden: Am Beispiel Berlins offenbare sich die Identitätsprämisse als normgelöste Zweckerfindung.¹⁶ Dass eine unterschiedliche Rechtslage in Berlin nicht sachgerecht wäre, ist offensichtlich. Wird bei der Anwendung des Art. 141 GG am Gebiet angeknüpft, bestehen vergleichbare Schwierigkeiten nicht. Die Bestimmung ist dann unproblematisch in ganz Berlin anwendbar.

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2. Die Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts

Das Bundesverwaltungsgericht hatte nun darüber zu befinden, ob der Begriff der Religionsgemeinschaft i. S. v. § 23 Abs. 1 BerlSchulG, der den Religionsunterricht in Berlin regelt und nach Ansicht des OVG Berlin einen Anspruch der Islamischen Föderation e. V. auf Abhaltung eines solchen Unterrichts an öffentlichen Schulen in Berlin begründet,¹⁷ mit dem in Art. 7 Abs. 3 Satz 2 GG verwendeten Begriff identisch ist. Die Revisibilität der landesrechtlichen Regelung war nur zu bejahen, wenn der Bestimmung ein bundesrechtlicher Gesetzesbefehl zu Grunde lag.¹⁸ Für den Fall, dass Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG, auf den sich Satz 2 bezieht¹⁹, in Berlin nicht zur Anwendung gelangte, war das zu verneinen. Dessen Nichtanwendbarkeit (und damit die Nichtrevisibilität der Bestimmung des § 23 Abs. 1 BerlSchulG) konnte sich für ganz Berlin letztlich nur aus Art. 141 GG ergeben. Bei der Prüfung der Einschlägigkeit dieser Bestimmung hat das Gericht, so ist zu vermuten, einen Weg gesucht, um den um die Bremer Klausel geführten Streit nicht entscheiden zu müssen. Denn eine umfassende Bewertung der zu Art. 141 GG vertretenen Ansichten vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts musste denkbar ungünstig erscheinen.

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Das Gericht hat letztlich einen solchen Weg gefunden. Es lässt die Frage, welche Auffassung zu Art. 141 GG die richtige ist, dahinstehen. Selbst wenn der Ansicht vom Erfordernis der Rechtsidentität zu folgen wäre, hätte dies, so das Gericht, nicht die Geltung des Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG im Ostteil Berlins zur Folge.²⁰ Für die Interpretation des Art. 141 GG vor dem Hintergrund der Wiedervereinigung seien auch diejenigen Bestimmungen des Grundgesetzes heranzuziehen, die aus diesem Anlass in dasselbe eingefügt wurden. Als eine solche wird vom Gericht die neu gefasste Präambel ausgemacht. Die darin angesprochene Einheit meine "ganz wesentlich Rechtseinheit, die ungeachtet unvermeidlicher Übergangsbestimmungen möglichst schnell zu verwirklichen war"²¹. Dem entspreche für das wieder vereinte Berlin eine einheitliche Lösung bezüglich des Religionsunterrichts: die Geltung von Art. 141 GG in ganz Berlin.

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Einen denkbaren Einwand weist das Gericht zurück: In seinem schriftlichen Bericht an den Parlamentarischen Rat ist vom Abgeordneten von Brentano in seiner Funktion als Berichterstatter des Hauptausschusses auf die Möglichkeit hingewiesen worden, dass Art. 141 GG auch nur in einem Landesteil gelten könne.²² Er dachte konkret an die Möglichkeit der Vereinigung zweier Länder, von denen bislang nur eines von dem Dispens profitierte. Das Bundesverwaltungsgericht lehnt die Übertragbarkeit dieses Gedankens auf die Situation in Berlin ausdrücklich ab. Eine Vergleichbarkeit scheitere daran, dass am betreffenden Stichtag, dem 1. 1. 1949, in Berlin ein einheitlicher Rechtszustand herrschte. Diese Situation ließe sich allenfalls mit einer Vereinigung zweier Länder nach Art. 29 GG vergleichen, die sich beide auf Art. 141 GG berufen könnten.²³ Für das Bundesverwaltungsgericht bleibt es daher bei der Anwendbarkeit der Bremer Klausel.

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IV. Bewertung der Entscheidung

Die Anwendung des Art. 141 GG auf ganz Berlin ist im Ergebnis zu begrüßen. Die auf die Präambel gestützte Begründung des Bundesverwaltungsgerichts überzeugt hingegen weniger. Dabei erscheint die Argumentation mit einem dem Verfassungsvorspruch entnommenen Gedanken der Rechtseinheit zunächst nicht einmal abwegig. Denn es ist seit langem anerkannt, dass der Präambel ein eigenständiger rechtlicher Gehalt zukommt.²⁴ Bei genauerer Prüfung der Frage, welcher Gehalt dies ist, kann der Argumentation des Gerichts indes kaum gefolgt werden.

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In ihrer seit 1949 geltenden Fassung hatte die Präambel einen Passus enthalten, der darauf gerichtet war, die nationale und staatliche Einheit zu wahren. Dieser ist mit der Änderung durch den Einigungsvertrag entfallen. Der dadurch entstandene Mangel einer normativen Fixierung der Aufgabe der Herstellung der so genannten "inneren Einheit" Deutschlands war deshalb in der Folge Beratungsgegenstand der Gemeinsamen Verfassungskommission.²⁵ Der Vorschlag, der 1990 geänderten Präambel in Anlehnung an ihre alte Fassung ein "Bestreben die innere Einheit Deutschlands zu vollenden" hinzuzufügen, fand jedoch schon dort nicht die erforderliche Zweidrittelmehrheit.²⁶ Soll der in der geltenden Präambel vorhandene Hinweis auf die Einheit Deutschlands normativ bedeutsam sein, so ist es zwar mit einer Stimme in der Literatur bedenkenswert, ihn nicht nur als "retrospektive Vollzugsmeldung an die Geschichte" zu verstehen, sondern in ihm ebenso eine in die Zukunft gerichtete Festlegung zu erblicken.²⁷ Nur tut sich eine solche Interpretation angesichts des eindeutigen Wortlauts und vor dem Hintergrund des bisherigen Verständnisses der Neufassung schwer. Der Begriff der Einheit dürfte vielmehr auf die Wiederherstellung der äußeren Staatseinheit bezogen sein und damit einen mit dem 3. 10. 1990 abgeschlossenen Vorgang bezeichnen.²⁸

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Das Bundesverwaltungsgericht teilt diese Ansicht offenbar nicht. Es bezeichnet die Rechtseinheit, wie gesehen, als eine zu verwirklichende und weist in diesem Zusammenhang auf unvermeidliche Übergangsbestimmungen hin.²⁹ Die mit der Präambel gemeinte Einheit wird demnach nicht in dem Sinne als "vollendet" betrachtet, wie es der Wortlaut nahe legt, sondern erhält eine über den Tag der Wiedervereinigung und den damit erreichten Zustand hinausgehende Bedeutung, wenngleich wohl nicht in dem weiten Sinne, wie es die angeführte Literaturmeinung vertritt.

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Ist man bereit dem Bundesverwaltungsgericht darin zuzustimmen, so ist es vor dem Hintergrund der Wiedervereinigung allerdings folgerichtig, die solchermaßen deduzierte Rechtseinheit nicht nur auf das Verhältnis der alten zu den neuen Bundesländern, sondern ebenso der beiden Stadthälften Berlins zueinander zu beziehen. Dabei war bezüglich des Religionsunterrichts von der Geltung des Art. 141 GG im Westteil Berlins auszugehen.³⁰ Eine davon abweichende Regelung im Ostteil der Stadt hätte dem Gedanken der Rechtseinheit widersprochen. Letztere hätte das Land Berlin auf dem Felde der schulischen Wertevermittlung in diesem Fall nur noch erreichen können, wenn im Westteil vom bisherigen durch Art. 141 GG garantierten Status quo abgewichen und Religionsunterricht ebenfalls als ordentliches Lehrfach eingeführt worden wäre. Das wird unter der Bremer Klausel zwar überwiegend als zulässig erachtet,³¹ nur läuft der Dispenscharakter der Bestimmung damit zugleich leer. Dieses Ergebnis musste umso schwerer wiegen, als Berlin noch bis zur unfreiwilligen Spaltung der Stadt eine einheitlich geltende Regelung i. S. v. Art. 141 GG im gesamten Stadtgebiet kannte.³²

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Da dem Wortlaut des Art. 141 GG bei der Beurteilung seiner Anwendbarkeit auf die neuen Bundesländer nur eine untergeordnete Bedeutung beizumessen ist - er lässt sich mit gleicher Überzeugungskraft sowohl im Sinne seiner Einschlägigkeit als auch Unanwendbarkeit interpretieren³³ -, sind die vom Bundesverwaltungsgericht zu dieser Norm angestellten und von der diesbezüglichen Streitfrage abstrahierenden, spezifisch auf Berlin bezogenen teleologischen Überlegungen³⁴ als solche methodisch nicht weiter angreifbar. Allerdings hätte von dem Rückgriff auf die Präambel abgesehen werden sollen, denn dasselbe Ergebnis lässt sich überzeugend mit einer auf Art. 23 GG a. F. gestützten Argumentation begründen.³⁵ Dieser sprach im Normtext des Satzes 1 immerhin noch ausdrücklich von Groß-Berlin. Diese Nennung Groß-Berlins spiegelte ursprünglich auch den Wunsch einer Einbeziehung ganz Berlins in den Geltungsbereich des Grundgesetzes wider.³⁶ Selbst wenn sich die Lesart des Art. 23 Satz 1 GG a. F. dann in kürzester Zeit gewandelt hat, kann diese Intention des historischen Verfassungsgebers bei der Interpretation noch Berücksichtigung finden.

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In den östlichen Stadtbezirken Berlins ist das Grundgesetz schließlich gemäß Art. 23 Satz 2 GG a. F. in Kraft gesetzt worden.³⁷ Das damit verfolgte Ziel war die Herstellung der Verfassungseinheit. An diesem Punkt, nicht an der Präambel, hätte die Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts ansetzen müssen. Denn Verfassungseinheit musste für das ehemals geteilte Berlin letztlich eine einheitliche Regelung auch im Bereich des Religionsunterrichts und im Hinblick auf Art. 141 GG bedeuten. Dies folgt nicht nur aus den oben bereits angeführten teleologischen Erwägungen, sondern gilt umso mehr, als sich bereits der historische Verfassungsgeber, wie in der Nennung Groß-Berlins in Art. 23 Satz 1 GG a. F. zum Ausdruck kam, eine in jeder Hinsicht einheitliche verfassungsrechtliche Lage in Berlin gewünscht hatte.

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V. Folgerungen für Brandenburg

Was bedeutet die Anwendbarkeit des Art. 141 GG in ganz Berlin am Ende für Brandenburg? Das Land kann sich auf eine mit Berlin vergleichbare Interessenlage jedenfalls nicht berufen. Seitdem überdies geklärt ist, dass auch im Osten Berlins die Bremer Klausel gilt, läuft das gegen die Vertreter der Identitätsthese gerichtete Argument, ihre Ansicht führe mit Blick auf die Stadt zu einem unsachgemäßen Ergebnis, ins Leere. Denn selbst wenn dieser These gefolgt wird, so unterfällt Berlin, wie vom Bundesverwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend entschieden, ganz unabhängig davon in Gänze dem Regime des Art. 141 GG. Die bisherige Berliner Praxis im Hinblick auf den Religionsunterricht nicht zu brandmarken, ist insofern nicht widersprüchlich, sondern richtig. Da im Übrigen gute Gründe für die Nichtanwendbarkeit des Art. 141 GG auf die neuen Bundesländer sprechen,³⁸ gestaltet sich eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung der umstrittenen Regelungen des BbgSchulG nunmehr schwierig. Das letzte Wort hat jetzt Karlsruhe.

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